Préambule
L’abandon des extensions du tram à Liège revêt un caractère éminemment politique. Il s’agit, ceci mérite d’être souligné, de la première décision d’envergure du gouvernement wallon à la suite des élections régionales de juin dernier et de l’installation de la nouvelle majorité. Dans sa note à la presse, le gouvernement insiste lourdement sur la méthode, présentée comme strictement factuelle, et sur la volonté de s’appuyer davantage sur l’expertise de l’administration régionale dans le cadre de la construction de la décision politique.
Remarquons d’emblée que le gouvernement wallon n’envisage ici que les administrations régionales et pas de consultation des administrations communales et/ou des élus locaux, qu’il faudra de toute façon impliquer dans la rupture proposée. On est face ici à une approche très directive de la part du gouvernement. Cette approche récuse les espaces de concertation, mis en place dans le cadre du pilotage de la mobilité à Liège, et, plus spécifiquement, le suivi du Plan de Mobilité de l’Agglomération liégeoise, pourtant approuvé par la Région.
Qui plus est, seules certaines administrations régionales semblent avoir été consultées. En particulier l’AOT et dans une moindre mesure l’OTW, sans que l’on sache vraiment qui a dit quoi. Le dossier presse ne mentionne pas de consultation du SPW Territoire, alors que l’on sait combien les décisions en matière de mobilité et d’aménagement du territoire sont aujourd’hui étroitement imbriquées. Alors que nous avions pour une fois un Ministre qui cumule la double casquette Mobilité/Aménagement du territoire, celui-ci semble avoir décidé de cloisonner nettement les deux compétences dans une approche en silos largement dépassée au vu des enjeux et de tous les retours d’expérience en la matière.
Au-delà des administrations mentionnées, seul aurait été consulté un bureau d’expertise juridique, au sujet des risques juridiques liés aux extensions. Cette question du risque semble avoir fait pencher la balance, plus que toute autre considération, dans l’abandon des extensions. Il semble important d’en prendre acte pour la suite du projet, sachant à quel point cette dimension a déjà été mise-en-avant, par la même majorité politique, dans le choix de la formule du PPP pour le tronçon central. Un choix qui s’est avéré funeste par la suite, d’autant qu’il n’a jamais permis de gérer le dérapage des coûts du projet…
Quelques précautions à ce stade
Malgré le caractère politique de la décision, notre analyse sera centrée sur les seules dimensions urbanistiques et de mobilité. Des enjeux très techniques, tels que ceux de l’interconnexion des systèmes électrotechniques, semblent avoir joué un rôle important dans l’analyse du risque. Ils ne seront pas abordés ici.
Nous n’avons pas accès aux documents qui ont fondé la décision. Le rapport complet de l’AOT n’est pas disponible au public et nous ne disposons que d’un communiqué de presse, dont les figures et les tableaux sont peu lisibles, pour fonder notre analyse de la décision prise par la Région[1]. Cette opacité complète renforce le caractère autoritaire de la démarche. Il est impossible de disposer des chiffres ou même de la méthodologie de l’analyse. Cette question de la méthodologie est pourtant centrale tant on sait qu’elle est déterminante en matière d’effets escomptés par la mise en place d’une ligne de transport structurante.
Au regard de ces quelques précautions, que peut-on dire de cette décision du point de vue de la mobilité et de l’urbanisme ?
1. Une analyse de la demande de mobilité le long de la vallée qui ignore la présence d’attracteurs majeurs ainsi que le rabattement des lignes de TEC actuelles vers l’offre de tramway.
Les chiffres avancés dans la note du gouvernement wallon reposent exclusivement sur le nombre d’habitants actuels à moins de 500 mètres des extensions du tram versus les deux lignes de busway proposées comme alternatives. Cette approche ne tient pas compte des attracteurs et des générateurs de flux, tels que le pôle d’enseignement de Jemeppe (± 2000 étudiants), la gare de Jemeppe, la gare d’Herstal etc. Ce faisant, l’AOT néglige complètement les motifs des déplacements pour ne regarder que leur origine, et ce uniquement dans la vallée.
L’étude Transamo a chiffré le potentiel de voyageurs tram, en repartant de la fréquentation combinée des lignes de bus actuelles qui parcourent les sillons Jemeppe-Sclessin et Herstal-Coronmeuse[2]. Une correction à la hausse a été appliquée aux chiffres de fréquentation actuels étant donné que la vitesse commerciale du tram serait plus rapide et qu’il n’y a plus de perte de charge dans ce scénario. Ceci est susceptible d’attirer des usagers supplémentaires vers les transports en commun.
Transamo a par ailleurs pris en considération les projets en cours dans le cadre de ses estimations. La réalisation du quartier des Rives Ardentes est susceptible de renforcer la demande de mobilité entre Herstal et Coronmeuse (on remarquera que la présence de ce quartier est totalement ignorée dans les cartes présentées par le gouvernement wallon). Les estimations de l’étude Transamo indiquent ainsi que les chiffres de fréquentation attendus sont bien au-delà des 15.000 passagers jours pour les deux extensions considérées, et ce même en appliquant un facteur de correction aux données actuelles afin d’éviter de surestimer les flux.
Ceci suppose bien entendu de rabattre les lignes de bus actuelles vers le réseau de tram, comme cela a été le cas pour une série de lignes dans le cadre de la réalisation du tronçon central, la ligne 4 étant sans doute la plus importante d’entre elles. Seules quelques lignes de cabotage inter-quartier seront ainsi maintenues dans la partie centrale du tracé, et ce uniquement dans les quartiers les plus peuplés comme Saint-Léonard.
Maintenir les lignes de bus actuelles serait totalement contraire à la philosophie adoptée jusqu’ici et injuste vis-à-vis des usagers d’une série de lignes (Sart-Tilman, Cointes, Saint-Nicolas, …) qui ont logiquement vu leurs lignes rabattues sur le tracé du tram. Il n’y aurait d’ailleurs pas la place pour maintenir plusieurs lignes de bus sur le tracé des extensions au vu du choix, logique, d’insertion de la ligne de tram en pied de colline plutôt que du côté Meuse entre Sclessin et Jemeppe. Ce même raisonnement est transposable du côté d’Herstal.
L’absence de prise en considération des possibilités de rabattement ne pouvait conduire qu’à privilégier une option de busway, étant donné qu’il est bien plus facile de faire coexister des bus avec des bus. Appliquer cette logique, à courte vue, à l’ensemble de l’agglomération, aurait conduit à ne mettre en place que des nouvelles lignes de bus à Liège, ce qui n’aurait jamais permis de résoudre le problème de saturation de l’offre existante.
2. Absence de prise en considération des coûts liés au transfert d’un mode à l’autre (les ruptures de charge).
Du point de vue de la mobilité la mise en œuvre de lignes de busway en connexion avec le tram du tram induit deux ruptures de charge importantes, une première à Coronmeuse pour la population qui vient de Herstal, la deuxième à Sclessin pour la population qui vient de Seraing et Huy.
Ces correspondances sont perçues très négativement par les usagers des transports en commun, dans la mesure où elles induisent une perte de temps, un risque accru lié aux délais éventuels de l’un des deux modes de déplacement et des conditions d’attente bien souvent inconfortables.
L’absence de connexion entre tram et train à Jemeppe pourrait, en théorie, être comblé par une amélioration de la connexion à Sclessin, mais on sait à quel point l’intermodalité entre tram et train y est peu aisée en raison de la configuration des lieux et de la faiblesse du service à Sclessin. Qui plus est, 18 lignes de bus convergent actuellement vers la gare routière de Jemeppe, soit 369 arrêts de bus par jour et 2.469 montées voyageurs/jour. L’arrêt place Licourt à Herstal rassemble lui 7 lignes de bus et près de 1.240 montées voyageurs jour (si l’on intègre l’arrêt Pont de Wandre).
La mise en place d’une ligne de tram entre Jemeppe et Herstal était précisément destinée à capter une partie de cette demande, de manière à offrir une liaison transversale, sans pertes de charge, depuis et vers l’ensemble de la vallée pour toute les usagers des lignes de bus rabattues aux deux extrémités de la ligne.
3. Une approche qui néglige ouvertement le développement urbain et les défis liés à la mise en œuvre du principe de zéro-artificialisation nette.
Un des bénéfices attendus de la mise en œuvre d’un mode de transport structurant est, comme son nom l’indique, l’ensemble des développements annexes qu’il entraîne avec lui. C’est ce qui distingue ce mode de transport d’alternatives telles que le busway qui, plus flexibles et moins coûteuses, ne sont pas du tout associées aux mêmes bénéfices.
Le caractère structurant des infrastructures de transport a été pour partie remis en question par Offner dans un article passé à la postérité[3]. Remarquons néanmoins que l’auteur ne remettait pas en question la relation entre développement urbain et tramway. Il interrogeait plutôt son effet mécanique et le sens de la relation causale. Dans un certain nombre de cas, en effet, l’argument du tram va servir à aligner des agendas politiques, ce qui permet de concentrer des investissements, publics et privés, le long d’une ligne de tram. Cet effet de coordination prend du temps et repose sur des mécanismes d’anticipation et d’ajustements réciproques entre différents opérateurs, des mécanismes qui ne sont pas strictement de l’ordre de la causalité simple.
Cet effet d’entrainement est aujourd’hui bien visible sur le tronçon central du tram, avec des investissements importants à Coronmeuse, autour de Bressoux, sur la place des Guillemins, autour du Val-Benoît etc. Remarquons que la plupart de ces grands projets combinent investissements publics et privés. Ils n’auraient sans doute pas été développés sans l’adjuvant du tram. Le cas de la place des Guillemins est à ce titre très évocateur. On voit aujourd’hui fleurir les grands projets autour de ce nœud de mobilité et l’arrivée du tram apparaît y avoir eu un effet bien plus important que la finalisation de la gare TGV en 2009.
Une dynamique similaire était attendue sur les communes de Herstal et de Seraing/Jemeppe. D’autant que les terrains situés le long du tracé des extensions du tram présentent un potentiel de développement plus important que sur le tronçon central en raison de la reconfiguration attendue de la ville à cet endroit : requalification urbaine, reconversion de friches industrielles et transformation potentielle d’espaces commerciaux sous-densifiés[4].
Cette reconversion doit permettre de ramener des habitants et de l’activité le long du tracé du tram, en connexion directe avec le centre-ville et les pôles d’échange/d’activité que l’on y trouve, une approche qui s’inscrit parfaitement dans le cadre de la politique de Zéro Artificialisation Nette défendue actuellement par la Région Wallonne, d’où l’intérêt d’une concertation entre administrations de la mobilité et du territoire dans le cadre de ce dossier.
Le gouvernement wallon semble considérer qu’un effet d’entrainement similaire pourrait être observé pour les deux lignes de busway projetées à Herstal et Seraing/Jemeppe.
Un effet d’entrainement a certes été observé pour certaines lignes de BHNS à Paris, à trois nuances près[5]. Cet effet du BHNS n’est observable que pour des infrastructures lourdes : site propre quasi intégral, avec insertion du BHNS en position centrale (comme un tram) et expropriations pour la réalisation de l’assiette du bus. On est très loin d’une telle configuration dans le cas des deux lignes de busway proposées en substitution du tram. Par ailleurs, l’effet observé est moins marqué que dans le cas d’un tram. Enfin, cette ligne de BHNS parisienne a aujourd’hui été convertie en tramway, de manière à ajuster la capacité à l’augmentation de demande sur la ligne. Une reconfiguration qui a été facilitée par le fait que les impétrants avaient déjà été dégagés de l’assiette du BHNS, ce qui ne sera pas non plus le cas pour les deux lignes de busway à Liège.
4. Une étude coûts bénéfices opaque et contre-intuitive
Tous les arguments exposés jusqu’ici semblent avoir bien peu de poids dans le contexte actuel, car c’est bien l’analyse coût-bénéfices qui apparaît au centre de la démarche du gouvernement wallon et de l’AOT. Les résultats de cette analyse nous sont fournis dans un tableau laconique qui figure dans le point 3.4. du communiqué de presse.
Malheureusement il est actuellement impossible d’accéder aux hypothèses de base qui ont présidé à l’élaboration de l’analyse couts-bénéfices. Quelles sont les lignes de tram, de busway et de bus classiques prises en considération? Quel est le type de busway envisagé et, plus particulièrement, quelle est la part de site propre dans l’infrastructure et quelle est la taille des bus attendus (80, 120 ou 150 places) ? Quelles sont les durées d’amortissement du matériel prises en compte ? etc. Toutes ces questions restent sans réponse et empêchent une bonne compréhension du tableau coûts-bénéfices, une condition pourtant indispensable pour un débat serein autour des enjeux de mobilité.
On peut en particulier s’étonner du fait que les coûts opérationnels du tram soient supérieurs à ceux du busway. Alors que le tram repose sur un investissement de départ plus important, celui-ci se traduit en principe par des coûts opérationnels moindres étant donné que la durée d’amortissement d’un tram est plus longue que celle d’un bus et que le nombre de chauffeurs*jours est moins important pour un niveau de service équivalent.
Autre élément surprenant, les risques additionnels seraient plus importants pour le tram que pour le busway alors que l’AOT dispose de plans de détail et d’offres fermes pour la réalisation du tramway quand le projet pour la mise en œuvre des deux lignes de busway n’est même pas encore ébauché. Il reste à réaliser des plans d’aménagement, obtenir les permis d’urbanisme et lancer les marchés publics. Comment le risque lié aux lignes de busway pourrait-il être moins important que celui d’un tram dont on connaît à présent tous les coûts ?
Qui plus est l’étude coûts-bénéfices ne semble pas intégrer les coûts de rupture de contrat avec la société Galère, ne fut-ce que dans les risques additionnels. De ce point de vue, il aurait été utile de disposer a minima d’une analyse coûts-bénéfices pour l’extension de Herstal et d’une autre pour le tronçon Jemeppe, considérant que, sur le tronçon vers Herstal, le marché était engagé, les travaux lancés et les coûts de sortie bien plus importants que pour l’extension vers Jemeppe.
Enfin, l’analyse coût-bénéfices semble ignorer une série d’autres investissements publics déjà engagés dans les communes concernées, et qui sont directement liés à l’arrivée du tram. On pense en particulier à la reconfiguration du nœud de l’A604 à Jemeppe, pour lequel la ville de Seraing a établi un Masterplan en étroite interaction avec les autorités régionales, un projet qui a été sélectionné pour un financement Feder. De la même, manière, le redéploiement du site des ACECs autour de la low line à Herstal devaient s’articuler avec le tracé du tram à partir de la gare de Herstal et de la place Licourt. Ce projet a également été retenu dans le cadre de la programmation Feder actuelle ainsi que des projets Wallonie cyclable.
Tous ces éléments renforcent le sentiment d’une décision « en chambre », reposant sur un argument d’autorité, la fameuse étude coûts-bénéfices qui apparaît comme une boite noire impénétrable, alors même qu’elle est au cœur de la décision du gouvernement wallon.
5. Le choix discutable de contrôler le risque en augmentant l’incertitude.
La gestion des risques et de l’incertitude est au cœur des choix réalisés pour l’arrivée du tram à Liège et ce depuis la mise en place du PPP pour le tronçon central. Le PPP n’était-il pas censé garantir un budget, non révisable, et des délai fixes une fois le marché attribué ? Chacun a pu, hélas ! constater ces dernières années que ces garanties n’étaient que chimères au vu d’une série de contingences.
Dans sa décision du 29 août 2024, le gouvernement wallon revient sur cette question des risques et des incertitudes financières liées aux extensions du tram. Il s’agirait selon lui d’un argument supplémentaire en faveur du busway.
A cet argument, il convient de répondre que l’absence de concertation avec les autorités communales, les groupes d’usagers, les habitants constitue un facteur d’incertitude considérable. On en a à présent la démonstration avec la décision de la commune de Herstal d’aller en recours au Conseil d’État contre la décision du gouvernement wallon de suppression des extensions.
Remarquons encore que la décision elle-même contribue à alimenter une forte incertitude auprès de l’ensemble des acteurs économiques et territoriaux, qui voyaient dans l’engagement de la Région à compléter les extensions du tram, une forme de garantie sur le long terme.
Aujourd’hui la parole de la puissance publique, et singulièrement de la Région Wallonne, se trouve largement démonétisée. Quelle confiance les acteurs économiques devraient-ils encore octroyer à la Région dans le cadre de leur politique d’investissement, si la Région est susceptible de tels revirements, sans concertation avec lesdits acteurs économiques ?
Cette manière de gérer le dossier qui, pour contenir une forme de risque, généralise l’incertitude à l’action de toute la puissance publique, aura immanquablement des effets à long terme pour l’ensemble de la région. C’est en particulier dans un contexte de transition vers une économie bas-carbone qui repose nécessairement sur une coordination entre de nombreux investissements, publics et privés, à court, moyen et long terme. Le message livré par le gouvernement wallon à travers cette brusque volte-face est de ce point de vue très dommageable.
Conclusion
La décision du 29 aout 2024 ne paraît pas amendable par le présent gouvernement. L’investissement symbolique et politique dans ce coup d’éclat est trop important. Il nous faut donc penser l’avenir du tram à Liège à plus longue échéance.
S’inscrire dans le temps long implique tout d’abord de s’assurer du succès de la mise en œuvre du tram dans son tracé court. La décision du gouvernement wallon capitalise sur le mécontentement relatif à la phase des travaux et à l’augmentation significative du coût du tronçon central du tram. La fréquentation de la première ligne de tram sera de ce point de vue déterminante. Si le succès est mitigé, alors la remise en question des extensions se verra justifiée après coup, quels que soient les arguments que l’on peut opposer sur la forme ou le fond du dossier. Si au contraire le tram trouve son public, il faudra alors rapidement renforcer la capacité de la ligne existante, ce qui impliquera d’ouvrir à nouveau la discussion avec Tram Ardent, tant en matière de niveau de service que de coûts. Cette négociation aura des conséquences déterminantes pour les deux extensions.
S’inscrire dans le temps long implique par ailleurs de renforcer les solidarités entre communes de Liège, Seraing, Saint-Nicolas et Herstal. Abandonner les extensions du tram revient à instaurer un effet de marche considérable pour les populations moins favorisées de la vallée dans le cadre de leur accès aux aménités du centre-ville et de la transition vers la ville bas-carbone. Ceci aura un impact sur l’éventuelle mise en place de restrictions d’accès au centre-ville pour les véhicules provenant des communes périphériques, sans quoi ce public subirait une forme de double pénalité : absence d’offre en transport en commun de qualité et pénalité à l’entrée en voiture. De la même manière, la reconfiguration du réseau de bus devra très rapidement être repensée en fonction des besoins de ces usagers, considérant que d’éventuelles extensions du tram ne pourraient les desservir qu’à un horizon assez lointain à présent.
S’inscrire dans le temps long implique, enfin, de revoir la manière dont la décision publique est construite en matière de mobilité et d’aménagement. L’absence de concertation avec les autorités locales s’explique, selon nous, par la faiblesse d’un contrepoids à l’échelle de l’agglomération liégeoise. La mobilisation de l’ensemble des forces vives liégeoises autour de l’avenir de la mobilité à Liège devrait constituer une priorité pour les six années à venir si l’on veut éviter l’écueil que l’on vient de connaitre.
Pour ce qui est de l’approche en silos, l’absence de transversalité entre différentes directions reste, selon nous, un chantier prioritaire dans le cadre de la modernisation de l’administration régionale. Il nous paraît de ce point de vue urgent de revenir aux principes directeurs qui devaient guider la réforme de l’administration publique wallonne : co-construction, subsidiarité, gouvernance novatrice (un principe qui se propose de « dépasser les silos »), innovation et concertation usagers[6].
[1] Gouvernement Wallon (2024). Tram de Liège : État du projet et des extensions. Un choix gagnant pour la mobilité liégeoise, pour le redéploiement de Herstal et de Seraing, pour la Wallonie. Communiqué de presse.
[2] Transamo (2020). Évolution du réseau de transport en commun de Liège et sa métropole à l’horizon 2025. Rapport disponible auprès des auteurs.
[3] Offner, J.M. (1993). Les « effets structurants » du transport : mythe politique, mystification scientifique, L’Espace Géographique, 22-3, pp. 233-242.
[4] PLURIS (2018). Masterplan du cœur de Herstal. Une nouvelle ambition pour le centre-ville
[5] El Hadeuf, M. (2019). De la ville de l’automobile à la ville des transports collectifs : le cas des sites propres bus du sud est parisien. Thèse de doctorat. Disponible en ligne sur HAL.
[6] Marique, S. (2024). Intervention lors du Laboratoire Vesdre.
